Målstyrd planering utifrån hållbarhetens ramar - förstudie

Projekt:

Målstyrd planering utifrån hållbarhetens ramar - förstudie

Sammanfattning:
Projektets långsiktiga vision är att bidra till ett hållbart transportsystem med god tillgänglighet inom hänsynsmålets ramar, där hänsynsmålet representerar några viktiga hållbarhetsaspekter. Inom ramen för detta fick WSP i uppdrag att genomföra en förstudie kring kompletterande sätt att se på, ta fram och genomföra planer för god tillgänglighet men där utgångspunkten/randvillkoret är att långsiktiga hållbarhetsmål ska nås. En annan utgångspunkt handlar om framtida osäkerheter och eventuella trendbrott.

Syftet med förstudien är att skapa en plattform för fortsatt arbete med att ta fram en metodik för målstyrd planering där randvillkoret är att det transportpolitiska hänsynsmålet ska uppfyllas/inte ska överskridas. Plattformen skulle innehålla en översiktlig beskrivning av några olika sätt att beskriva hållbarhet och dess ramar samt koppla detta till hänsynsmålets delar. Vidare exempel på alternativa/kompletterande planeringsmetoder samt inledande konkretisering av om, och hur, hänsynsmålets dimensioner skulle kunna bilda ramverk för transportsystemets utveckling.

Hållbarhetens ramar avgränsas i förstudien till hänsynsmålets och de mål som finns för dess delområden. Den planering som åsyftas är Trafikverkets långsiktiga planering (inriktningsplanering, åtgärdsplanering), åtgärdsvalsstudier och den samlade effektbedömningen inklusive den samhällsekonomiska analysen.

I projektet används en kombination av litteraturstudier, enkät och workshop med TrafikverketTrafikverkets nationella samordnare och experter inom olika delar av hänsynsmålet. Litteraturstudierna bidrar med grunder för ett teoretiskt ramverk för ”målstyrd planering” respektive ”hållbarhetens ramar”. Vidare att ge exempel på nya arbetssätt i planeringen som syftar till att i högre grad än idag väga in hållbarhetshänsyn och styra mot ett transportsystem som har större möjlighet att klara funktionsmålen utan att riskera överskridanden av hänsynmålens ramar. Enkäten och workshopens syfte var dels att skapa en plattform för de nationella samordnarna för hänsynsmålets delområden att gemensamt diskutera och ge inspel till arbetet. Vidare att ge en nulägesbild av hänsynsmålet och hur respektive delområde är definierat, konkretiserat och tidssatt. Vi var särskilt intresserade av om det fanns nedbrutna (kvantifierade) målformuleringar med direkt koppling till trafiksystemnivån. En annan viktig fråga gällde hur de olika delarna av hänsynsmålet idag integreras i TrafikverketTrafikverkets egen planering samt dito hos övriga aktörer.

En första ansats till teoretiskt ramverk diskuteras baserat på hållbarhet och olika synsätt kring hur det sätter ramar för utvecklingen samt forskning kring om/hur/när beslutsstöd får inflytande. Vidare beskrivs hur det transportpolitiska målet och särskilt hänsynsmålet hänger samman med hållbar utveckling.

Enkäten och workshopen kring hänsynsmålet idag visade att alla delområden hade koppling till nationella mål. Under workshopen diskuterads vad som avses med att bryta ner eller operationalisera målen och vikten av att ha en gemensam nomenklatur för begreppen kring detta. Inom trafiksäkerhetsområdet hade man tagit ett steg mot operationalisering när man gjorde en distinktion mellan vision, mål och indikatorer.
Några av delområdena, särskilt trafiksäkerhet och klimatområdet hade arbetat med att bryta ner de övergripande målen (visionerna) till tidssatta delmål vad gäller konsekvenser och vidare ner till ”trafikala” indikatorer på trafiksystemnivån, se figur. Trafiksäkerhetsområdet har under många år arbetat med att konkretisera nollvisionen. Idag har man uppnått en situation där visionen är konkretiserad både i termer av nedbrutna och tidssatta konsekvenser (antal döda och skadade) och i termer av mätbara indikatorer på trafiksystemnivå. Dessa indikatorer har dessutom uppnått en formell status inom Trafikverket.

Även inom klimatområdet har man nått långt i att konkretisera målet om ett transportsystem som uppnår klimatmålen. Vägen dit har illustrerats med backcastingstudier både i form av deltagarbackcasting och resultatbackcasting. Vidare har innebörden stegvis kvantifierats i termer av vad det innebär för trafiksystemet på en aggregerad nivå. Klimatområdet har således framtagna indikatorer men dessa har till skillnad från trafiksäkerhetsområdet inte uppnått formell status i planeringen.
Övriga delområden har konkretiserats i lägre grad eller inte alls.

De olika delarna inom hänsynsmålet upplevde i olika grad att deras respektive område hade inflytande såväl i Trafikverkets planering på olika nivåer som hos andra aktörer i samhället. Trafiksäkerhetsområdet var det enda området som generellt bedömdes ha ett stort inflytande på Trafikverkets planering. Möjliga förklaringar till detta diskuterades.

Förstudien presenterar en bild av dagens planeringssystem kopplat till hänsynsmålet och vidare ett antal alternativa metoder som kan komplettera eller ersätta de gängse planeringsmetoderna. I avsnittet om dagens planeringssystem diskuterar vi på vilket sätt, och i vilken utsträckning, hänsynsmålet kommer till uttryck i arbetet med statlig och regional infrastrukturplanering i: inriktningsplaneringen, åtgärdsvalsstudier, den samlade effektbedömningen och den samhällsekonomiska analysen. Ett antal principiella frågor kring ett införande av målstyrning diskuteras t ex frågan om man kan tillåta kompensation mellan målen, om utvärderingen ska ske objektsvis eller för hela transportinfrastrukturen samt hur kriterier för måluppfyllelse ska formuleras. Även frågan om vikten av att hantera målkonflikter lyfts liksom metoder som kan användas för att hantera dessa.

Det ges ett kort teoretiskt ramverk för alternativa metoder framförallt olika typer av scenarer och backcasting. Vidare refereras en omfattande studie från Norge, Metode21, där man testat bland annat användning av expertpaneler, djupintervjuer, scenarier, backcasting och delfimetoden både som underlag i nationell planering och i regionala/lokala konceptvalsstudier. Dessa metoder kan enligt norska erfarenheter ge nya inspel och större robusthet till planeringsbesluten.

Slutligen presenteras några utgångspunkter för fortsatt arbete. Dessa inkluderar fortsatt arbete med intern diskussion och samordning inom Trafikverket där den genomförda workshopen kan ses som ett första steg. Ett genomslag i arbetet kräver även en utvidgad dialog med avdelningar för planering där även ledningen involveras. Att skapa ett gemensamt språk och en tydlighet kring hur man ser på begrepp som vision, mål och indikatorer på trafiksystemnivån kan bidra till ramverket. I linje med detta och med den studerade litteraturen krävs att de övergripande målen eller visionerna konkretiseras och till såväl tidssatta konsekvensmål som därtill kopplade indikatorer på trafiksystemnivån. Detta arbete har som tidigare nämnts nått olika långt inom olika delområden. I det fortsatta arbetet behöver varje del starta alternativt fortsätta detta arbete med konkretisering och operationalisering av målen. I samband med detta bör man beakta behovet av att legitimisera och formalisera de framtagna målen och indikatorerna. Förstudien ger några exempel på vad som kan skapa legitimitet på ett generellt plan.

De norska erfarenheterna av att använda alternativa metoder i planeringen konstaterar att det är verksamt att starta med fallstudier i form av konceptvalsstudier och/eller inspel till nationella planen med hjälp av exempelvis scenarier och backcasting. Man föreslår också att det tas fram något eller några större nationella scenarier som kan användas i exempelvis regional planering. Det poängteras att detta arbete bör läggas in så det startar tidigt i projektplanen samt att det måste avsättas tillräckliga resurser och tid för arbetet och att man ska vara medveten om att arbetssättet är ovant för deltagarna till att börja med. Förstudien föreslår en fortsättning där de områden, Klimatområdet och Trafiksäkerhetsområdet, som redan har framtagna indikatorer på trafiksystemnivå var för sig eller tillsammans testar ett koncept där indikatorerna får sätta gränser i verkliga case. Fallstudier kan med fördel genomföras på olika nivåer både på den nationella nivån och i åtgärdsvalsstudier. I samband med detta kan övervägas att introducera någon av de alternativa planeringsmetoder som presenterats.


Länk till publikation i fulltext (pdf-fil, 1 936,9 kB. Öppnas i nytt fönster)

Författare: Eva Ericsson
Utgivare: WSP
Utgivningsdatum: 2015-05-29
Diarienummer: TRV 2014/94104
Antal sidor: 60
Språk: Svenska
Kontaktperson: Håkan Johansson, PLkvm